Neuregulierung des Glückspielwesens in Deutschland

Stellungnahme des DEHOGA Sachsen e.V. zum Entwurf eines Staatvertrages zur Neuregulierung des Glückspielwesens in Deutschland (Glücksspielneuregulierungsstaatsvertrag)

1. Was ist Sache?

Nach der geplanten Neuregelung des § 8 des Glückspielneuregulierungsstaatsvertrages soll zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glückspielsucht ein zentrales, spielformübergreifendes Sperrsystem eingeführt werden.

Gemäß § 2 Absatz 4 Glückspielneuregulierungsstaatsvertrages gelten die geplanten Regelungen bezüglich des zentralen, spielformübergreifenden Sperrsystems auch für Gaststätten (Schank- und Speisewirtschaften und Beherbergungsbetriebe).

Die Einführung eines zentralen, spielformübergreifenden Sperrsystems zielt auf einen wirksamen Spielerschutz bei der Nutzung von Online-Casinos, Online-Poker, Spielhallen und Spielkasinos ab. Diese auch auf Gaststätten anzuwenden, ist faktisch für die Betriebe eine völlige Überforderung.

In den Gaststätten spielen überwiegend Stammgäste, die dem Wirt bekannt sind, und finden im Übrigen unter der Aufsicht eines verantwortungsvollen Wirtes und der anderen Gäste statt. Das Spielen findet somit unter sozialer Kontrolle statt. Das Spielen in den Gaststätten ist nicht annähernd vergleichbar mit dem Spielen in der Anonymität des Internets.

Die verpflichtende Teilnahme der Gastronomiebetriebe an der geplanten Sperrdatei ist rechtlich bedenklich und faktisch aufgrund der zahlreichen damit verbundenen Verpflichtungen nicht zu leisten.

In § 2 Abs. 4 des Entwurfs des Glückspielneuregulierungsstaatsvertrages ist daher die Einbeziehung der §§ 8 bis 8d zu streichen.
Denkbar wäre allenfalls, die Verpflichtungen dergestalt auszugestalten, dass die Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit mit entsprechenden technischen Vorrichtungen ausgestattet werden, die einen Abgleich mit der Sperrdatei unmittelbar am Gerät ermöglichen.

Dazu nachfolgend im Einzelnen:

2. Einführung eines zentralen, spielformübergreifenden Spielersperrsystems (§ 8 ff. Glücksspielneuregulierungsstaatsvertrag)

Mit der Verpflichtung, dass auch Gaststätten, in welchen Geldspielgeräte aufgestellt sind, an dem zentralen, spielformübergreifenden Sperrsystem teilzunehmen haben, sind eine Vielzahl von Verpflichtungen der Betreiber von Gaststätten verbunden:

• Sie haben technische Voraussetzungen zu schaffen, dass jede Betriebsstätte an das Sperrsystem angeschlossen ist und von der Gaststätte aus genutzt werden kann.
• Sie haben spielwillige Personen durch Kontrolle eines amtlichen Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle zu identifizieren und einen Abgleich mit der Sperrdatei durchzuführen.
• Sie haben sicherzustellen, dass gesperrte Spieler nicht an Glücksspielen teilnehmen.
• Sie müssen den Datenabgleich vor Abschluss des ersten Spielvertrages an einem Tag vornehmen.
• Sie müssen Personen sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmung ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre).
• Sie müssen dem Betroffenen vor Eintragung einer Fremdsperre Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Gelegenheit sowie eine etwaige Stellungnahme sind zu dokumentieren.
• Sie müssen die persönlichen Daten - ggf. auch nur teilweise – der zu sperrenden Person in die zentrale Sperrdatei eintragen.
• Sie müssen der betroffenen Person unverzüglich in Textform mitzuteilen, dass für seine Person eine Sperre eingetragen ist und muss sie über das Verfahren zur Beendigung der Sperre informieren.
• Sie müssen die Sperranträge und anfallenden Unterlagen aufbewahren.
• Sie müssen ggf. einen Antrag auf Aufhebung der Sperre an die zuständige Behörde weiterleiten.
• Sie müssen für den Anschluss an das Sperrsystem und die Nutzung des Sperrsystems Kosten tragen.

Die Aufbürdung dieser Verpflichtungen stößt unsererseits sowohl aus rechtlichen als auch aus tatsächlichen Gründen auf massive Kritik und Unverständnis.

Völlig unstreitig ist, dass der Spieler- und Jugendschutz für die Betriebe unserer Branche oberste Priorität hat. Es liegen derzeit keine fundierten Erkenntnisse vor, nach denen die Gastronomie im Besonderen vom Problem der Spielsucht betroffen wäre, jedoch steht unsere Branche zu ihrer Verantwortung gegenüber ihren Gästen.
So ist es auch aus unserer Sicht absolut unstrittig, dass bei wesentlichen Verstößen gegen die Regelungen der Spielverordnung oder des Jugendschutzgesetzes Bußgelder und im Wiederholungsfall der Konzessionsentzug folgen muss.

3. Wirtschaftliche Bedeutung von Geldspielgeräten in der Gastronomie

Die Vielzahl der kleineren getränkegeprägten Gastronomiebetriebe verfügt über ein oder zwei Geldspielgeräte. Durch das Aufstellen von Geldspielgeräten wird zumindest ein Teil der Gäste gebunden. Diese Betriebe sind auf die regelmäßigen Einnahmen aus den Geldspielgeräten angewiesen. Sie stellen eine wich­tige Einnah­mequelle dar. Für diese Gastronomiebetriebe ist der Be­trieb der Geldspielgeräte ein unverzichtbarer Beitrag zur Fixkosten-De­ckung und stellt somit eine unent­behrliche Basis für den gast­ronomischen Betrieb dar.

In Deutschland sind im Bereich der Gastronomie noch etwa 60.000 Geldspielgeräte aufgestellt. Diese spielen pro Gerät – ohne Mehrwertsteuer – monatlich etwa 1.100 Euro ein (Quelle: Betriebsvergleich der Unterhaltungsautomaten-Unternehmen – IFH Köln). Nach Abzug der in aller Regel nicht unerheblichen Vergnügungssteuer kommt es zu einer Teilung des verbleibenden Kasseninhalts zwischen dem Wirt und dem Aufstellunternehmer. Dieser sogenannte „Wirteanteil" beträgt in der Regel zwischen 40% und 50%.
Dieser Anteil ist für viele unserer Betriebe, insbesondere für Kleinstbetriebe („Knei­pen"), deren durchschnittlicher Umsatz pro „Kneipe" bei rund 150.000 € pro Jahr liegt, existenzerhaltend. Der Gewinn beläuft sich auf ca. 12-15%, solange sich mit einem solchen Betrieb aufgrund der Kostensituation überhaupt Gewinne er­zielen lassen. Den Einnahmen aus den aufge­stellten Geldspielgeräten stehen so gut wie keine unmittelbaren Kosten gegenüber. Sie können somit quasi wie di­rekte Gewinne behandelt werden.

Aufgrund des Strukturwandels in der Gastronomie, der zu erheblichen Um­satz­rückgängen gerade in der getränkegeprägten Gastronomie geführt hat, und der anhaltenden schwieri­gen wirtschaftlichen Situation, sind die Einnahmen aus dem Aufstellen von Geldspielgeräten existenziell.

Durch die Änderungen der Spielverordnung, die in den letzten beiden Jahren wirksam wurden, kam es bereits zu einem nicht unerheblichen Rückgang der Umsätze aus Geldspielgeräten. Insbesondere wurden durch die Verpflichtung zur Ausgabe eines gerätebezogenen, personenungebundenen Identifikationsmittels (z.B. Spielerkarte) dem Gastwirt weitere Pflichten hinsichtlich des Spielerschutzes auferlegt. Es ist davon auszugehen, dass durch den zwingenden Anschluss an ein Sperrsystem der Aufstellung von Geldspielgeräten in der Gastronomie die Grundlage entzogen wird, da der Kontrollaufwand und die damit verbundenen Investitionen unverhältnismäßig hoch wären.
Fakten:

• aktuell ist jede Gastronomie mit Geldspielgeräten und jeder Automatenaufsteller verpflichtet, ein individuelles Sozialkonzept vorzulegen (Beispiel anbei)
• seit November 2019 dürfen statt 3 nur noch 2 Automaten in Schank- und Speisewirtschaften, sowie Beherbergungsbetrieben aufgestellt werden
• das Höchstmaß an Einnahmen der Gastwirte wurde von 80€ auf 60€/ Stunde reduziert (Maximaler Stundenverlust) seit November 2014
• Es erfolgte eine Streichung der strikten Obergrenzen für den Gewinn und den Verlust je Spiel bei einer Mindestdauer von vorher 12 Sekunden wurden auf 5 Sekunden bei einem unveränderten Einsatz von 0,20 € herabgesetzt.

4. Rechtliche Bedenken

Es bleibt zunächst abzuwarten, wie die Regelungen des Glücksspielneuregulierungsstaatsvertrages in den einzelnen Bundesländern umgesetzt werden. Aber es bestehen bereits heute ernsthafte Bedenken hinsichtlich der landesrechtlichen Regelungen des Sperrsystems.

Hoch problematisch ist der Anschluss an das Sperrsystem aus datenschutzrechtlicher Sicht. So stellt die Aufstellung von Geldspielgeräten in der Gastronomie lediglich einen Nebenzweck des Gaststättenbetriebes dar. Dies geht schon aus der Natur der Sache hervor und wird durch die Spielverordnung in § 1 kodifiziert.

Bei den anderen Teilnehmern des geplanten Sperrsystems (z.B. Spielbanken, Spielhallen) stellt das Glücksspiel den Hauptzweck des Unternehmens dar. Ein Abgleich von Besuchern beim Betreten des Betriebes mit einer Sperrdatei ist also zumutbar, da die Willensrichtung der Besucher klar ist.

In der Gastronomie kann beim Betreten des Besuchers gerade nicht unterstellt werden, dass er das Angebot der Geldspielgeräte nutzen will. Eine pauschale Überprüfung der Besucher am Eingang muss insoweit bereits aus rechtlichen Gründen (Datenminimierung) unterbleiben. Andere Zugangshürden wären nur mit unverhältnismäßigem Aufwand betreibbar. Aus diesem Grunde erfolgt in Spielbanken und in Spielhallen die Überprüfung auf die Spielberechtigung bei Zugang, was in der Gastronomie, wie oben dargestellt, völlig unmöglich ist.

5. Bedenken tatsächlicher Art

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass der Gastwirt hinsichtlich der Durchführung des Sperrsystems vor unlösbaren Problemen steht. Einerseits müssten die Vorgaben hinsichtlich des Sperrsystems erfüllt werden, andererseits sind Gäste, welche nicht spielen, nicht zu kontrollieren oder auch nur zu behelligen.
Daneben entsteht für den Gastwirt eine Vielzahl von tatsächlichen Problemen. So kann er nicht die ganze Zeit seine Aufmerksamkeit den Geldspielgeräten widmen, um einen möglichen unautorisierten Spielerwechsel zu bemerken. Eine „Sperrfläche" rund um die Geldspielgeräte zu errichten ist in den allermeisten Fällen bereits baulich nicht möglich und würde wertvollen Platz für den Hauptzweck des Betriebes, nämlich die Abgabe von Speisen und Getränken, blockieren.
Zudem wird für die Abfrage bezüglich einer möglichen Spielersperre eine Internetverbindung benötigt. In einer nicht unerheblichen Anzahl von Gaststätten ist eine solche schon technisch gar nicht vorhanden, bzw. auch nicht zu ermöglichen. Gerade im ländlichen Raum gibt es noch unzählige Regionen, die nur mit unzureichendem oder gar keinem Internet ausgestattet sind. Für Betriebe in diesen Regionen sind die Vorgaben, die die Einführung einer Sperrdatei mit sich bringen würden, faktisch nicht erfüllbar.

Weiterhin wären die Gastwirte und Kneipiers mit den weiteren Verpflichtungen, die im Zusammenhang mit der Sperrdatei stehen, wie oben unter Punkt 1. aufgelistet, völlig überfordert. Der Gastwirt und der Kneipier müssen und wollen sich um ihre Gäste kümmern und können daneben nicht Zeit für die bürokratischen Auflagen der Sperrdatei aufbringen.

6. Zusammenfassung und rechtliche Bewertung

Es ist politisch gewollt, eine flächendeckende Versorgung mit Gaststätten gerade im ländlich geprägten Raum sicherzustellen. Die Gaststätte vor Ort ist sozialer Raum, Treffpunkt für Jung und Alt sowie in einigen Ortschaften einziger öffentlicher Raum der Begegnung. Die Möglichkeit, Geldspielgeräte aufzustellen trägt einen Teil zur Unterhaltung dieser Infrastruktur bei. Aufgrund der geäußerten rechtlichen und tatsächlichen Bedenken wird es dem Gastwirt praktisch unmöglich gemacht, diese Unterhaltung für seine Gäste anzubieten.
Daneben legen wir großen Wert darauf, uns von solchen Betrieben zu distanzieren, die sich unter Zuhilfenahme des Deckmantels der Gastronomie als reine Glücksspielstandorte teilweise in Großstädten etabliert haben (sog. Café-Casinos oder Scheingastronomie). Diese sind nach dem Willen der Spielverordnung sowieso bereits unerwünscht und sollten schnellstmöglich vom Markt entfernt werden. Das Sperrsystem wird dies allerdings nicht leisten, da die Betreiber dieser Betriebsformen entweder keine Überprüfung der Gäste vornehmen werden oder die Gäste bereits beim Betreten kontrollieren, da diese Etablissements nur von potentiellen Spielern aufgesucht werden.
Schließlich sprechen auch keine Gründe gegen die Herausnahme der Gaststätten mit Geldspielgeräten aus dem Sperrsystem. So stellt sowohl das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 16.12.2016 – Az 8 C 6/15), als auch das Bundesverfassungsgericht (Beschlüsse vom 07.03.2017 – Az. 1 BvR 1314/12 u.a.) fest, dass vom Spielangebot in Gaststätten und Spielhallen unterschiedliche Gefahren ausgehen. Insbesondere wird auf die Anzahl der Geldspielgeräte, die soziale Kontrolle der Besucher und das Gepräge als Gastronomie verwiesen. Auch ist die Herausnahme aus dem Sperrsystem kein systematischer Einzelfall. So werden im aktuellen Entwurf auch Lotto und stationäre Pferdewetten vom Sperrsystem ausgenommen.

7. Alternative: Runder Tisch

Der DEHOGA ist sich seiner Verantwortung für den Jugend- und Spielerschutz in der Gastronomie bewusst und nimmt diese offensiv an.
So wurde auf Anregung der Drogenbeauftragten der Bundesregierung und auf Initiative des Dachverbandes Die Deutsche Automatenwirtschaft e.V. ein Runder Tisch zur weiteren Verbesserung des Jugend- und Spielerschutzes in der Gastronomieaufstellung ins Leben gerufen.
Begleitet wird der Runde Tisch durch die zuständige Fachabteilung im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie und durch den Arbeitsstab der Drogenbeauftragten der Bundesregierung im Bundesministerium für Gesundheit, sowie dem Deutschen Hotel- und Gaststättenverband e.V. (DEHOGA Bundesverband).
Die Teilnehmer des Runden Tisches bekennen sich nachdrücklich zu einem wirksamen Spieler- und Jugendschutz beim gewerblichen Betrieb von Geldspielgeräten in der Gastronomie. Die Aufstellung von Geldspielgeräten in Gaststätten ist für Gastronomie und Automatenwirtschaft mit einer selbstverständlichen Verantwortung gegenüber Spielern und anwesenden Jugendlichen verbunden. Mit einem verbesserten Spieler- und Jugendschutz rund um die Automatenaufstellung in der Gastronomie soll ein Beitrag zur Zukunftssicherung der Gastronomieaufstellung geleistet werden.
Viele der im Rahmen des Runden Tisches erarbeiteten Maßnahmen wurden bereits umgesetzt. Aus unserer Sicht sollte hierauf aufgebaut werden.
An dieser Stelle sei angemerkt, das sich die Betreiber von Tank- und Raststätten, vertreten durch die Union der Pächter von Autobahn-Service-Betrieben e. V. (UNIPAS) bereits in einem „Gemeinsamen Papier zum Runden Tisch Zukunft der Automatenaufstellung auf Raststätten und Autohöfen" vom 02.05.2018 selbstbindend zu erheblichen freiwilligen Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz verpflichtet haben. Die Umsetzung ist seitdem erfolgreich durchgeführt worden. Nachprüfungen durch unabhängige Spielerschutzorganisationen dokumentieren dies. Insbesondere der Einsatz von technischen Schutzmaßnahmen, intensiv geschultem Personal und umfangreichem Informationsmaterial haben den Spieler- und Jugendschutz effizient verbessert.

8. Fazit:

Die verpflichtende Teilnahme der Gastronomiebetriebe an der geplanten Sperrdatei ist rechtlich bedenklich und faktisch aufgrund der zahlreichen damit verbundenen Verpflichtungen nicht zu leisten.

In § 2 Abs. 4 des Entwurfs des Glückspielneuregulierungsstaatsvertrages ist daher die Einbeziehung der §§ 8 bis 8d zu streichen.
Denkbar wäre allenfalls, die Verpflichtungen dergestalt auszugestalten, dass die Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit mit entsprechenden technischen Vorrichtungen ausgestattet werden, die einen Abgleich mit der Sperrdatei unmittelbar am Gerät ermöglichen.

Der DEHOGA Sachsen e.V. bittet in einen Brief an Ministerpräsident Michael Kretschmer, gegen die Einbeziehung der §§ 8 bis 8d zu stimmen.

Auszug: Die verpflichtende Teilnahme der Gastronomiebetriebe an der geplanten Sperrdatei ist unverhältnismäßig, rechtlich bedenklich und faktisch aufgrund der zahlreichen damit verbundenen Verpflichtungen für die Gastronomen nicht zu leisten.
Die Wirte sollen und wollen Ihre Gäste bedienen und können daher keiner Kontrollpflicht der Spieler nachkommen.

In § 2 Abs. 4 des Entwurfs des Glückspielneuregulierungsstaatsvertrages ist daher die Einbeziehung der §§ 8 bis 8d zu streichen.
Denkbar wäre, die Verpflichtungen so auszugestalten, dass die Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit mit entsprechenden technischen Vorrichtungen ausgestattet werden, die einen Abgleich mit der Sperrdatei unmittelbar am Gerät ermöglichen.